■聚焦全國土地日

　　今年6月25日為第28個(gè)全國“土地日”，省國土資源廳舉辦以“珍惜土地資源 建設(shè)美麗家園”為主題的系列宣傳活動(dòng)。期間，廣州地理研究所所長張虹鷗和廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院總工程師侯學(xué)平，分別就“打造粵港澳大灣區(qū)世界級城市群國土空間格局”和“如何借力‘三舊’改造，重構(gòu)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下珠三角用地新格局”兩方面的話題進(jìn)行深入探討分析。

　　廣州地理研究所所長、研究員張虹鷗：

　　打造粵港澳大灣區(qū)世界級城市群國土空間格局

　　問：為什么說珠江三角洲的國土資源開發(fā)，對我國改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了關(guān)鍵的支撐和引領(lǐng)作用？

　　張虹鷗：作為改革開放前沿陣地，“敢為人先”精神也造就了廣東成為我國土地制度改革的前沿試點(diǎn)地區(qū)。1979年，深圳出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，在全國率先明確實(shí)行國有土地有償使用，并允許外商有償使用土地；1984年廣州開展按土地等級開征土地使用費(fèi)的試點(diǎn)工作；1987年，深圳首次公開拍賣土地使用權(quán)，推動(dòng)我國土地有償使用制度的改革。2008年廣東創(chuàng)新性提出“三舊”改造概念并開展試點(diǎn)示范；2015年，南海成為集體建設(shè)用地入市、征地制度改革、宅基地制度改革的國家試點(diǎn)。

　　四十年的改革開放和發(fā)展，促使珠江三角洲地區(qū)成為我國重要的經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域，在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革開放大局中具有突出的帶動(dòng)作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位，形成了舉世矚目珠江三角洲城市群。時(shí)至今日，珠三角攜手港澳成為我國參與全球競爭的核心區(qū)域，以占全國不足1%的土地面積，承載了全國約5%的常住人口，并貢獻(xiàn)全國12%的GDP。

　　問：圍繞世界級城市群的建設(shè)目標(biāo)，粵港澳大灣區(qū)國土空間開發(fā)如何在塑造空間新形態(tài)、優(yōu)化土地資源配置、提升城鄉(xiāng)空間品質(zhì)、增強(qiáng)國土保障能力方面做出更大的努力？

　　張虹鷗：要全面統(tǒng)籌全域開發(fā)和保護(hù)?；谏襟w、水系、海灣等生態(tài)要素優(yōu)先構(gòu)建區(qū)域生態(tài)保護(hù)基底，以香港、澳門、廣州、深圳為核心引擎，依托高速鐵路、城際鐵路、高等級公路等快速交通通道打造發(fā)展軸帶，通過強(qiáng)化國土空間用途管制，促進(jìn)形成極點(diǎn)帶動(dòng)、軸帶拓展、廊屏相連的空間開發(fā)保護(hù)總體格局。

　　要嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量增長。開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，摸清國土資源本底條件，編制灣區(qū)國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌土地資源配置。按照總量控制、增量遞減、存量盤活的思路，努力實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地2035年前有限增長、2035年后負(fù)增長的管治目標(biāo)。探索分區(qū)分類土地供給制度，嚴(yán)格控制珠三角內(nèi)圈層的建設(shè)用地供給，適度增加外圈層建設(shè)用地供給，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等用地，重點(diǎn)保障粵港澳跨境合作開發(fā)平臺建設(shè)的用地需求。

　　要全面開展國土綜合整治。開展“城市雙修”工作，通過加強(qiáng)人居環(huán)境綜合治理、增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配給，優(yōu)化空間形態(tài)和城市功能，打造優(yōu)質(zhì)宜居灣區(qū)。推進(jìn)連片舊廠房、舊工業(yè)區(qū)有機(jī)更新，通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)“優(yōu)二進(jìn)三”、改善建筑形態(tài)和景觀環(huán)境、豐富創(chuàng)意和文化產(chǎn)業(yè)功能，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。推進(jìn)農(nóng)村廢棄閑置用地拆舊復(fù)墾，通過遵循嶺南水鄉(xiāng)傳統(tǒng)風(fēng)貌和自然生態(tài)格局、優(yōu)化鄉(xiāng)村用地空間布局、增加農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，建設(shè)嶺南特色美麗鄉(xiāng)村。

　　要大力創(chuàng)新土地管理機(jī)制體制。創(chuàng)新用地指標(biāo)調(diào)配機(jī)制，探索建立用地指標(biāo)跨行政區(qū)靈活調(diào)配制度和跨境、跨地市土地合作開發(fā)模式；建立空間留白機(jī)制，為跨市線性工程預(yù)留廊道空間，保障不可預(yù)期的重大事件、重大項(xiàng)目等建設(shè)用地。建立健全“三舊”改造、土地節(jié)約集約利用、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地等制度。完善節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式、土地立體開發(fā)、圍填海成陸土地利用和管理等政策。

　　廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院總工程師侯學(xué)平：

　　借力“三舊”改造，重構(gòu)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下珠三角用地新格局

　　問：近年廣東“三舊”改造的做法與經(jīng)驗(yàn)被上升到國家政策層面推廣到全國，您如何看待“三舊”改造與廣東高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系？

　　侯學(xué)平：多年粗放式快速發(fā)展造就了珠三角地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度高、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、新增空間受限的用地困境。城市機(jī)能老化、公共服務(wù)能力不高等問題也日益突出。2008年廣東全面推進(jìn)“三舊”改造后，珠三角地區(qū)相當(dāng)規(guī)模的低效存量用地得到盤活，用地布局結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)形態(tài)結(jié)構(gòu)得到同步優(yōu)化，不僅為珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了重要的資源后備保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和城鎮(zhèn)化質(zhì)量也有明顯提升。

　　問：對標(biāo)世界級灣區(qū)，珠三角應(yīng)如何克服用地績效與發(fā)展環(huán)境這兩大短板？

　　侯學(xué)平：粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，為珠三角城市群發(fā)展帶來新機(jī)遇、新使命，但也為土地利用和管理帶來新挑戰(zhàn)、新要求?！耙司右藰I(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”的灣區(qū)建設(shè)定位需要從根本上轉(zhuǎn)變“重保障、輕保護(hù)，重開發(fā)建設(shè)、輕綜合整治”的管理思維與方式；“將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)”的戰(zhàn)略定位，需要轉(zhuǎn)變“重拆建輕傳承”“重輸血輕造血”的城市更新理念與機(jī)制；跨行政區(qū)的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和“攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”的目標(biāo)要求，更需要突破行政區(qū)劃為界的管理模式和資源配置模式。深化“三舊”改造創(chuàng)新探索，將是應(yīng)對這些挑戰(zhàn)最便捷、有效的保證。

　　問：為什么說廣東十年“三舊”改造的實(shí)踐也是珠三角土地管理制度不斷改革創(chuàng)新的實(shí)踐？

　　侯學(xué)平：珠三角以“三舊”改造為平臺的土地制度創(chuàng)新不僅在節(jié)約集約用地方面為全國探索出了新路子，也為重構(gòu)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下用地新格局奠定了扎實(shí)的制度與機(jī)制基礎(chǔ)。鼓勵(lì)多主體多模式實(shí)施存量土地開發(fā)利用，廣泛調(diào)動(dòng)社會力量參與改造，大量“利用效率低、布局不合理、功能不完善”用地的盤活不僅可進(jìn)一步拓展大灣區(qū)發(fā)展的保障空間，用地水平的提升和用地結(jié)構(gòu)、布局的優(yōu)化也將推動(dòng)“宜居宜業(yè)宜游”的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局形成……此外，多年探索實(shí)踐形成并為國家層面予以肯定推廣的“招拍掛”與“協(xié)議”剛?cè)岵?jì)的土地供應(yīng)方式、權(quán)能回歸的集體建設(shè)用地利用方式、公平共享的利益分配機(jī)制等制度創(chuàng)新，以及集成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村土地制度改革、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)增減掛等多項(xiàng)試點(diǎn)政策的存量盤活工作模式，與灣區(qū)“開放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、高效的資源配置”發(fā)展需求相得益彰，也將為打造“更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)”奠定廣泛的社會基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)與創(chuàng)新精神的傳承基礎(chǔ)。

　　問：廣東近年在加快用地新格局的形成還做了哪些努力？

　　侯學(xué)平：《廣東省關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、（粵府［2016］96號）、《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作的實(shí)施意見》（粵國土規(guī)字［2018］3號）為重構(gòu)大灣區(qū)用地新格局提供了政策支持和路徑指引?；浉?016］96號文明確“注重各類規(guī)劃的對應(yīng)銜接，充分預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、生態(tài)建設(shè)用地和公益事業(yè)用地，促進(jìn)城市功能完善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”；自行“工改商”改造項(xiàng)目應(yīng)無償移交政府不低于15%的項(xiàng)目用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)或其他公益性項(xiàng)目建設(shè)；“推進(jìn)成片連片改造”并允許連片改造中不符合土地利用總體規(guī)劃的零星土地，在符合規(guī)定條件下進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整等，從路徑和方法上為“推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、打造國際科技創(chuàng)新中心、共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”等大灣區(qū)合作目標(biāo)提供了有力支持?；泧烈?guī)字［2018］3號文明確“加大對產(chǎn)業(yè)類改造項(xiàng)目支持力度”。對改造后用于興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的，實(shí)行原用途使用的5年過渡期政策，過渡期滿后可按新用途辦理用地手續(xù)或原用地單位按原用途保留使用土地，并“鼓勵(lì)各地制定產(chǎn)業(yè)類改造項(xiàng)目專項(xiàng)支持措施，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，更為大灣區(qū)“構(gòu)建科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地”發(fā)展目標(biāo)提供了切實(shí)制度保障。

　　可以預(yù)期，隨著粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要的正式出臺，傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為管理單元、自我分割、相對封閉的改造模式、資源調(diào)配模式與發(fā)展模式將發(fā)生重大變革，并加速推動(dòng)珠三角“高度開放、創(chuàng)新引領(lǐng)、宜居宜業(yè)、區(qū)域協(xié)同”用地新格局的形成。